poniedziałek, 17 marca 2014

Kryteria oceny ofert kluczowym elementem dla wyboru najkorzystniejszej oferty


W myśl przepisów prawa zamówień publicznych, zamawiający po przeprowadzeniu postępowania powinien wybrać wykonawcę, który przedłożył najkorzystniejszą ofertę. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: lub PZP) najkorzystniejszą ofertą jest ta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego, albo oferta z najniższą ceną.


Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy PZP zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 36 ust. 1 ustawy PZP). W myśl ust. 2 tego przepisu kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż cena jest obligatoryjnym, lecz nie jednym kryterium oceny ofert, którym może posłużyć się zamawiający przy wyborze oferty najkorzystniejszej. Obok ceny zamawiający może bowiem zastosować także inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia. Podkreślić przy tym należy, iż wyliczenie innych niż cena kryteriów oceny ofert zawarte w art. 91 ust. 2 ustawy PZP ma charakter przykładowy i nie jest wyczerpujące. Wynika to z użycia przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania „w szczególności”. W konsekwencji oznacza to, iż zamawiający może stosować także kryteria oceny ofert inne, niż wprost wymienione w art. 91 ust. 2 ustawy PZP. Określenie tych kryteriów wraz z przypisaniem im określonej wagi należy do zamawiającego. To sam zamawiający decyduje o zastosowaniu określonych kryteriów oceny ofert kierując się specyfiką przedmiotu zamówienia oraz potrzebą uzyskania zamówienia na najkorzystniejszych warunkach.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy PZP określone przez zamawiającego kryteria oceny ofert winny odnosić się do przedmiotu zamówienia. Oznacza to, iż zamawiający nie może stosować dowolnych kryteriów oceny ofert, lecz tylko takie, które dotyczą oferowanej usługi, dostawy lub roboty budowlanej. Z powyższym koresponduje treść art. 91 ust. 3 ustawy PZP, zgodnie z którym kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej (wyj. art. 5 ust. 1 ustawy PZP). W tym zakresie mamy zatem do czynienia z ograniczeniem swobody zamawiającego co do możliwości dowolnego określania kryteriów oceny ofert.

Z powołanego art. 91 ust. 3 ustawy PZP wynika zakaz stosowania przy ocenie ofert kryteriów o charakterze podmiotowym. Oznacza to, iż właściwości wykonawcy ubiegającego się o zamówienie publiczne nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie oferty najkorzystniejszej. Wskazać jednocześnie należy, iż zawarte w art. 91 ust. 3 ustawy PZP wyliczenie niedopuszczalnych kryteriów ocen ma charakter przykładowy. Oznacza to, iż poza wiarygodnością ekonomiczną, techniczną lub finansową wykonawcy ubiegającego się o zamówienie, przy wyborze najkorzystniejszej oferty nie mogą być brane pod uwagę także inne kryteria odnoszące się do właściwości wykonawcy. Z tych względów należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 91 ust. 3 ustawy PZP stosowanie przy wyborze najkorzystniejszej oferty takich kryteriów oceny ofert jak doświadczenie wykonawcy, czy też posiadanie przez wykonawcę znajomości określonej branży (tak też. P. Granecki: Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 266).

Za dopuszczalne w świetle art. 91 ust. 3 ustawy PZP należy uznać natomiast zastosowanie kryterium oceny ofert odnoszącego się do terminu wykonania zamówienia. Istotne z punktu widzenia interesu zamawiającego jest bowiem ustalenie terminu, w którym zostanie wykonane całe zamówienie, czy też poszczególne jego części. Tym samym oferowany przez wykonawcę termin wykonania poszczególnych zadań składających się na zamówienie (harmonogram) może być przedmiotem oceny dokonywanej przez pryzmat oferty najkorzystniejszej. Dotyczyć to będzie w szczególności zamówienia o złożonym charakterze, w ramach którego wykonawca zobowiązany jest do wykonania różnych zadań. Przy czym podkreślenia wymaga, iż tak określone kryterium oceny ofert odnosi się do przedmiotu zamówienia, co spełnia warunek wynikający z art. 91 ust. 2 ustawy PZP.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż kryteria oceny ofert powinny być opisane przez zamawiającego w sposób precyzyjny i jednoznaczny, tak aby możliwe było dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty (zob. wyrok KIO z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt KIO/UZP 784/08). Tak więc zamawiający winien  zamieścić w specyfikacji istotnych warunków zamówienia i odpowiednio w ogłoszeniu o zamówieniu jednoznaczny i wyczerpujący opis kryteriów oceny ofert, wraz z podaniem znaczenia tych kryteriów i sposobu oceny ofert (art. 36 ust. 1 pkt 13 oraz art. 41 pkt 9 ustawy PZP).

Dotychczas powszechną praktyką zamawiających było stosowanie jako jedynego kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty kryterium najniższej ceny. Odsetek postępowań, w których zamawiający stosowali jako jedyne kryterium najniższą cenę w ostatnich latach kształtował się na poziomie 90 proc., natomiast w stosunku do postępowań na roboty budowlane dochodził nawet 95 proc.
Niewątpliwie przyczyny stosowania przez zamawiających jako jedynego kryterium najniższej ceny są różnorodne. Przede wszystkim stosowanie w postępowaniu jedynie kryterium najniższej ceny jest bardzo wygodne dla zamawiającego, ponieważ takie postępowanie jest prostsze od postępowania, w którym występują inne kryteria.

Niewątpliwie też zamawiający, decydując się na inne kryteria musi wykazać się większą wiedzą i doświadczeniem. Ponadto w takim postępowaniu łatwiej narazić się na zarzuty nieprawidłowo przygotowanego postępowania, przez co może ono się znacząco wydłużyć – na przykład wykonawcy będą zaskarżali wagi poszczególnych kryteriów jak i sam opis kryteriów, powołując się na naruszenia zasady konkurencyjności.

Niewątpliwie bardziej skomplikowany jest też sam proces wyboru najlepszej oferty przez komisję przetargową.

Nie bez znaczenia jest również fakt, iż wiele zamówień jest udzielanych z udziałem środków unijnych, a biorąc pod uwagę szczególnie dokładne badanie wydatkowania tych środków, zamawiający niejednokrotnie nie decydują się na zastosowanie bardziej skomplikowanych procedur w obawie przed popełnieniem nawet niezawinionego błędu skutkującego nałożeniem kary w postaci korekty finansowej.
Pomimo zasygnalizowanych problemów, od pewnego czasu w środowisku trwa dyskusja na temat upowszechniania stosowania innych kryteriów wyboru najkorzystniejszej oferty niż kryterium najniższej ceny.
Szczególnego znaczenia problematyka stosowania kryterium ceny jako jedynego kryterium nabrała w ostatnich miesiącach ze względu na załamanie się rynku budowlanego i ogłoszenie upadłości kilku czołowych firm budowlanych. Niezmiernie istotny jest też fakt, że to właśnie realizowanie zamówień publicznych było bezpośrednią przyczyną upadłości (koszty wykonawców w rzeczywistości okazały się większe niż przedstawione w złożonych ofertach).

Negatywne konsekwencje tego faktu odczuli też zamawiający, ponieważ bezpośrednim skutkiem upadłości było zatrzymanie czy też wstrzymanie szeregu rozpoczętych inwestycji i konieczność przeprowadzenia nowych postępowań.

W konsekwencji wydłużył się okres realizacji inwestycji a niejednokrotnie również znacząco wzrosły ich koszty. W mediach pojawiły się wówczas twierdzenia, że gdyby przy wyborze kierowano się innymi kryteriami niż najniższa cena, to nie doszłoby do upadku firm. Postulowano również dokładniejsze badanie wykonawców między innymi pod względem możliwości finansowych i organizacyjnych.

Zamawiający mogą posługiwać się przy ocenie ofert w konkurencyjnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego bądź wyłącznie kryterium cenowym, bądź ceną i innymi wybranymi przez siebie kryteriami oceny dostosowanymi do charakteru udzielanego zamówienia.

Nie we wszystkich postępowaniach użycie jako jedynego kryterium ceny zabezpiecza w wystarczający sposób interes zamawiającego w uzyskaniu świadczenia optymalnego z uwagi na jakość i wydatkowane środki finansowe. Użycie tego kryterium, w szczególności w odniesieniu do zakupu świadczeń niestandardowych, umożliwia składanie przez wykonawców ofert wprawdzie tańszych w momencie zakupu, ale gorszej jakości, zawierających przestarzałe  technologie, powodujących na przyszłość powstawanie dodatkowych wydatków. W takich przypadkach, oferta wybierana wyłącznie w oparciu o kryterium cenowe jest wprawdzie ofertą najtańszą z punktu widzenia wysokości wynagrodzenia wypłacanego wykonawcy, ale z reguły nie jest dla zamawiającego ekonomicznie opłacalna w odniesieniu do eksploatacji nabywanego dobra. Aby wybór przy udzielaniu takich zamówień był efektywny i dotyczył oferty rzeczywiście w danych okolicznościach najkorzystniejszej; najbardziej użytecznej oraz o odpowiedniej jakości, niezbędne jest dostosowanie kryteriów oceny ofert do charakteru zamówienia i użycie przy ocenie ofert innego miernika niż wyłącznie cenowy.

Przygotowanie pozacenowych kryteriów oceny ofert dla konkretnego postępowania wymaga wprawdzie od zamawiającego dodatkowego nakładu pracy, ale powoduje jednocześnie konieczność przemyślenia i sprecyzowania tych cech nabywanych dóbr, które zamawiającego szczególnie interesują. Można zatem twierdzić, że rzetelna praca wykonana w ramach przygotowania i wdrożenia do postępowania o udzielenie zamówienia innych niż cena kryteriów oceny ofert do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego może przyczyniać się do racjonalizacji dokonywanych wydatków w związku z udzielanym zamówieniem.



Brak komentarzy:

Publikowanie komentarza