Praktyczne aspekty kryterium jakości w zamówieniach publicznych

Zgodnie z treścią znowelizowanych przepisów Pzp (art. 91 ust. 2 Pzp) kryteriami oceny ofert  są  cena  albo  cena  i  inne  kryteria  odnoszące  się  do  przedmiotu  zamówienia,  w szczególności,  jakość,  funkcjonalność,  parametry  techniczne,  aspekty  środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji. Art. 91 ust. 2a ogranicza sposobność wykorzystywania tylko cenowego kryterium. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, kryterium  ceny może być zastosowane, jako jedyne kryterium oceny ofert,  jeżeli  przedmiot  zamówienia  jest  powszechnie  dostępny  oraz  ma  ustalone  standardy jakościowe,  z  zastrzeżeniem  art.  76  ust.  2  (licytacja  elektroniczna),  a  w  przypadku zamawiających, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli dodatkowo wykażą w załączniku do  protokołu  postępowania,  w  jaki  sposób  zostały  uwzględnione  w  opisie  przedmiotu zamówienia koszty ponoszone na etapie korzystania z przedmiotu zamówienia. 

Zgodnie  z  treścią  przywołanych  przepisów  dotychczas  szeroko  praktykowane posługiwanie się jednym kryterium jest możliwe zasadniczo tylko w przypadku gdy przedmiot zamówienia  jest  powszechnie  dostępny  oraz  ma  ustalone  standardy  jakościowe  a  nadto  w przypadku zamawiających należących  do grupy, jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu  przepisów  o  finansach  publicznych  oraz  innych  państwowych  jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej konieczne jest wykazanie w załączniku do protokołu postępowania w jaki sposób w opisie przedmiotu uwzględniono nie tylko cenę nabycia ale także koszty eksploatacyjne czy też koszty utylizacji[1].    

           

W świetle przywołanych rozwiązań normatywnych zamawiający może posłużyć się przy ocenie ofert, kryterium jakości co może przełożyć się na uzyskanie towarów cechujących się wysoką trwałością.Racjonalne  wydatkowania  środków  publicznych  przez  instytucje zamawiające zmusza do podjęcia próby poszukiwań  przez  nie  „złotego  środka”  pomiędzy  minimalnym wydatkowaniem środków a zapewnieniem wysokiej jakości przedmiotu zamówień.                      

                                    

Stosowanie  kryterium  jakości  jest  kontrowersyjne  m.in. ze  względu  na  trudności w jednoznacznym jego zdefiniowaniu.Jakość jest pojęciem w dużej mierze dalece abstrakcyjnym, które wymaga określenia punktu odniesienia. Jakość jest terminem trudnym do jednoznacznego zdefiniowania, głównie ze względu na swoją subiektywność. Problemy wynikają z następujących przesłanek[2]:

1.      ocena jakości jest uzależniona między innymi od doświadczenia, wiedzy, zapotrzebowania na wyrób,

2.      pojęcie jakość ulega przemianom na skutek rozwoju ludzkości i zachodzących przemian jakościowych,

3.      poziom świadomości pracowników i przełożonych oraz stopień wdrożenia koncepcji jakościowych w przedsiębiorstwie wpływają na ocenę jakości  i praktyczne podejście do jakości wyrobów,

4.       wymagania klientów determinują poziom jakości wyrobów,

5.      jakość jest pojęciem wielowymiarowym i interdyscyplinarnym.

Według słownika języka polskiego PWN, jakość to „wartość czegoś”, albo „istotne cechy przedmiotu wyróżniające go spośród innych”[3]. W ujęciu ekonomicznym jakość „jest to stopień zgodności produktu z wymaganiami odbiorcy, a te z kolei wynikają z jego potrzeb, dochodów i cen[4]. W obrębie zamówień publicznych największe znaczenie odgrywać jednak będzie tzw. jakość eksploatacyjna, inaczej nazywana jakością użytkową produktu, która „jest miarą satysfakcji, jakiej doznaje użytkownik w związku z jego posiadaniem i użytkowaniem”[5].    

                                                                                                              

Rozważanie dotyczące pojęcia jakości bez wskazania punktu odniesienia jest jednak  w systemie prawnym zbytnim uproszczeniem, które prowadzi często do nieporozumień, dlatego jakość powinna być rozpatrywana w kontekście przedmiotu zamówienia oraz powinna wykazywać z nim należyty związek[6]. Jak wskazał skład orzekający Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., „(...) z natury swojej kryterium jakościowe, w tym przypadku dotyczące jakości realizowanej usługi, zawiera w sobie pewną dozę subiektywizmu.”[7].Z  uwagi  na cechy konstytutywne  kryterium  „jakości”,  w  tym  trudności sparametryzowania wszystkich jego elementów,konieczne jest sięgnięcie do oceny  przedmiotu  zamówienia  opartej  na pewnym uznaniu.  Stwarza  to  w  oczywisty  sposób zagrożenie zarzutu dowolności oceny. Poziom dozwolonego subiektywizmu musi mieścić się jednak w granicach wyznaczonych przez zasady systemu zamówień publicznych, a więc także być zgodne z zasadami uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 Pzp). Zastosowanie tego kryterium wymaga w związku z tym szczegółowego opisu sposobu jego oceny, aby zminimalizować ryzyko dowolności oceny oferty.Z drugiej strony skład orzekający KIO w wyroku z dnia 8 maja 2013 r.[8], wskazał, że: „Obowiązek opisania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia kryteriów oceny ofert innych niż cena (np. jakościowych) nie oznacza jego uszczegółowienia z dokładnością co do każdego elementu, a wystarczające jest, że zostanie określona skala pomiaru oraz taki opis kryterium, który nie będzie pozostawiał wątpliwości interpretacyjnych, co się pod nim kryje, w szczególności, jakie cechy oferowanego wyrobu będą uznane za pożądane, wysoko ocenione, jakie zaś będą decydowały o niższej ocenie”.

               

Stosunkowo najłatwiej jest ocenić jakość przy dostawach. Stosując to kryterium np.  w  stosunku  do  produktu,  może  się  posłużyć  takimi  cechami  jak:  rodzaj  materiału  z jakiego  jest  wykonany  dany  produkt,  wytrzymałość,  parametry  techniczne,  termin ważności.Przykładowo w zamówieniu którego przedmiotem jest zakup sprzętu biurowego, długopisów za punkty odniesienia w zakresie kryterium jakość można uznać opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy ocenianiu i badaniu jakości próbek dołączonych do oferty:

Opis sposobu oceny kryterium „jakość”

a) Logotypy są czytelne, nie ścierają się (0 - nie spełnia, 1 - spełnia pkt) b) Nadruk przy pocieraniu nie zmazuje się i nie schodzi (0 - nie spełnia, 1 - spełnia pkt) c) Poszczególne części są ze sobą trwale połączone, nie odpadają (0 - nie spełnia, 1- spełnia pkt) d) Na długopisie nie ma zarysowań, zadrapań (0 - nie spełnia, 1 - spełnia pkt) e) Długopis nie przerywa w trakcie pisania (po rozpisaniu) (0 - nie spełnia, 1 - spełnia pkt) f) Długopis nie robi plam (0 - nie spełnia, 1 - spełnia pkt)

W dokumentacji przetargowej można zastrzec, że punkty za kryterium jakość zostaną przyznane na podstawie badania dołączonych do oferty próbek w skali punktowej  od  0     do  1, dla  każdego  badanego  przedmiotu zamówienia, w każdym kryterium w następujący sposób: 0 pkt – próbka materiału nie spełnia wymagań opisanych w kryterium, 1 pkt – próbka materiału spełnia wymagania opisane w kryterium. Punkty przyznane przez członków komisji przetargowej dokonujących oceny kryterium „jakość” (dla  danego  zakresu)  zostaną  zsumowane  i  podzielone  przez  ilość  członków  komisji przetargowej,  a  powstała  w  ten  sposób  liczba  posłuży  określeniu  ostatecznej punktacji  tego kryterium.

Możliwość żądania od wykonawców próbek towarów przewiduje art. 25 ust. 1 Pzp. Zgodnie z regulacją Pzp, zamawiający może żądać od wykonawców oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie zarówno warunków udziału w postępowaniu i wskazujących na brak podstaw do wykluczenia, czyli cech podmiotowych wykonawcy, jak i oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego. W zakresie stawianych żądań należy posługiwać się katalogiem zawierającym wykaz dopuszczonych dokumentów, zawartym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie dokumentów. Na podstawie wskazanego aktu normatywnego przyznane zostało zamawiającemu prawo do przetestowania, sprawdzenia przedmiotu przyszłej umowy. Zgodnie z rozporządzeniem przybiera ona postać prawa do żądania od wykonawców próbek, opisów lub fotografii produktów, które mają zostać dostarczone, których autentyczność musi zostać poświadczona przez wykonawcę na żądanie zamawiającego. Zamawiający musi precyzyjnie określić, jaką metodą będzie weryfikował próbki oferowanych produktów w odniesieniu do poszczególnych cech produktu, zgodnie z opisem przedmiotu zamówienia.                                                                       

Kluczowym w zakresie doboru kryteriów w przypadku usług priorytetowych jest sprecyzowanie wymagań stawianych co do świadczenia spełnianego w ramach usługi. Precyzyjny opis przedmiotu zamówienia umożliwia posłużenie się kryterium jakościowym,  w przypadku mniej skonkretyzowanego opisu bardziej celowe zdaje się posłużenie bardziej dookreślonym kryterium parametrów technicznych.

Kryterium jakości może zostać zmierzone poprzez[9]:

1.    dostępność podmiotów odpowiedzialnych za wdrażanie aspektów środowiskowych (24 h na dobę, 365 dni w roku, czas reakcji, itp.), 2.      obsługa klienta (komunikacja z zamawiającym, helpdesk), 3.      zastępowalność kluczowego personelu (choroba, urlop, itp.), 4.      organizacja środowiskowej kontroli jakości (plan zapewnienia i kontroli jakości), 5.      zastosowana metodyka realizacji zamówienia, 6.      używane materiały oraz poszczególne substancje składowe, 7.      ekologiczne metody realizacji zamówienia, 8.      poziom produkowania odpadów.

Problemy praktyczne z zastosowanie kryterium jakości pojawią się  również, wtedy gdy  cechy  mają  charakter  niemierzalny  jak  np.  smak, dźwięk,  barwa,  w  związku  z czym  ocena  jest zasadniczo bardziej subiektywna. Wskazane problemy występują np. przy zamówieniu którego przedmiotem są towary spożywcze. Dookreślenia kryteriów jakościowych ceny ofert w przypadku zamówienia na artykuły żywnościowe można dokonać poprzez wskazanie odpowiednich podkryteriów. Na jakość artykułów żywnościowych składać się może cały szereg elementów, parametrów i „podkryteriów”. Najczęściej w potocznej opinii konsumentów o jakości produktów żywnościowych decydują w szczególności takie elementy jak: smak, zapach, konsystencja, wygląd zewnętrzny. Wszystkie te cechy związane są z subiektywnymi wrażeniami, odczuciami osób oceniających, badających dany przedmiot za pomocą zmysłów. Ocena jakości artykułów żywnościowych jest oceną subiektywną. Nie da się bowiem w pełni sparametryzować wrażeń lub odczuć poszczególnych osób.W takich uwarunkowaniach jedyną metodą zobiektywizowania oceny jakości artykułów żywnościowych jest dokonywanie jej w sposób zespołowy. Ocena  dokonywana  przez poszczególnych  członków  komisji  przetargowej  z  natury  rzeczy  będzie  miała  charakter subiektywny, dlatego opis  kryterium  powinien  wskazywać  co  będzie  oceniane  i  na  co  będzie zwracana uwaga przy dokonywaniu oceny w ramach tego kryterium.Pogląd taki wyraził m.in. SO w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2004 r.[10], stwierdzając: "Kryteria oceny ofert powinny być wyraźnie określone w specyfikacji w sposób umożliwiający późniejszą weryfikację prawidłowości oceny ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty". Nieprecyzyjne zdefiniowanie kryteriów i w konsekwencji konieczność ich doprecyzowywania przez komisję przetargową uznał za równoznaczne ze zmianą kryteriów w trakcie postępowania, a tym samym niedopuszczalne.                                                                                          

Przykładowe określenia preferencji zamawiającego w zakresie stosowanych „podkryteriów” w odniesieniu do artykułów mleczarskich: 

Podkryteria oceny artykułów mleczarskich[11]

a)      „smak”  -  czysty,  wyraźny  dla  użytych  dodatków,  kremowy,  bez  obcych  posmaków, itp., b)      „zapach” - czysty, wyraźny, itp., c)       „konsystencja”  -  jednolita,  gęsta,  płynna,  dopuszcza  się  niewielki  podstój  tłuszczu, pastowata, bez grudek, widoczne cząstki użytych dodatków, itp.,  d)      „wygląd  zewnętrzny-barwa”  –  jednolita,  biała  z  odcieniem  jasnokremowym  do kremowego, charakterystyczna dla użytych dodatków, itp.

 Współautor: Monika Różowicz

---

[1] Zob. K. Różowicz, M. Różowicz, Pozacenowe kryteria oceny ofert. Poradnik dla zamawiających, Poznań 2014.

[2] M. Bugdol, Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej. Teoria i praktyka, Warszawa 2008,  s. 18.

[3] http://sjp.pwn.pl/sjp/jako%C5%9B%C4%87;2467307, dostęp: 6 października 2014.

[4] B. Orzanowski, Ekonomiczne problemy jakości, „Ekonomista” nr 2/1969, s. 586.

[5] A. Hamrol, Zarządzanie jakością z przykładami, Warszawa 2007, s. 28.

[6]  K. Różowicz, Związek kryteriów z przedmiotem zamówienia, Miesięcznik „Przetargi Publiczne” nr 12/2014, s. 20-24.

[7] Wyrok KIO z dnia 6 stycznia 2010, sygn. akt KIO/UZP 1804/09.

[8] Wyrok KIO z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt. 915/13.

[9] Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ekonomicznie – rekomendacje dla beneficjentów realizujących projekty indywidualne, Warszawa 2010.

[10] Wyrok SO w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt. V Ca 264/04

[11] K. Haura, Jakość jako kryterium oceny ofert